（来源：安庆市国土资源局）
22.04.2022
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导读：粗放发展后，遗留的土地问题如何破解？
在《企业工业用地转型的8条路径 》一文中，园区在线（ID：YQZXGZH）站在企业的角度，分析了存量工业用地转型的几条有效路径。今天，我们转换一下思路，谈谈从政府的角度出发，如何破解土地低效利用的顽疾。
正文：
在措施出台之前，政府先需要对低效工业用地和闲置工业用地作出清晰的定义。
在园区在线（ID：YQZXGZH）看来，给低效工业用地定性有几个维度，首先是建筑容积率，一般来说，建筑容积率在1.0以下便可称为低效工业用地（部分特殊行业除外）；二是容积率达标，但区域内仍有较多连接成的空闲土地，也可称为低效工业用地；三是投资强度、亩均产值、税收等低于地方标准的；四是企业属于夕阳行业、污染行业、产能严重过剩的行业以及地方政府明令淘汰行业的。
闲置用地的定义则比较直接，一般来说，企业拿地一年未动工的，或者开发范围 / 投资强度远低于约定值的，都可以认定为闲置用地。
下面来看具体举措：
先租后让
近几年，已经有不少省份开始探索工业用地「先租后让」。
所谓「先租后让」，即让企业先租赁土地（一般是5年左右），待进入稳定期，企业达到当初签订的准入条件后，再将土地出让给企业，以减少因盲目出让所导致土地浪费。
「先租后让」在法律上是有明确依据的。早在2014年，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）中便提出，要实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁；2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，再次提出：改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。
地方上，浙江于2016年率先在全省范围实行工业用地「先租后让」，企业有5年考核期，达到约定利用条件再办理出让手续。
「先租后让」给企业争取到了大笔资金的缓冲期，同时也给企业的发展提出了更高要求，为浙江约束土地功能、提高土地集约化利用做出重大贡献。随后几年，上海、广东、安徽、海南等省份（市）也纷纷跟进，出台类似政策。
适用条件：短期资金压力较小的政府。
低效利用土地置换
近些年，各地在工业用地出让前都会与企业约定投资额、税收、产值等「硬指标」，一旦企业未能达到合同或承诺书约定的要求，政府便有权将其收回，对这类土地的处置，政府拥有绝对的主导权。
然而，严控新增用地只是「亡羊补牢」，对地方政府而言，更多粗放发展时期遗留的低效工业用地才是 「心腹大患 」。这些土地在出让时，对企业未达要求时的惩罚措施与退出时序普遍缺乏约束，政府在处理这部分低效土地时缺乏法律依据，只能以 双方协商为主。
结合过往案例，土地置换是一个好的解决思路。
对企业而言，最大的诉求是维护自身的核心利益（如以市场价回购，企业便很难接受）。政府可以用等价的工业用地、城区商住用地，或土地+部分现金的方式置换原低效工业用地（具体做法是先收回土地，再按协议出让或划拨方式给予企业置换用地）。企业退出后的土地，整理后再出让给优质企业；此外，也可以以特殊优惠政策引导低效企业进入工业园区、工业集中区，达到「退城进园」的目的。
适用条件：土地为优质地段的成片工业用地。
闲置用地回收
若企业未按约定动工开发，政府则可以依法回收土地。
《闲置土地处置办法》第十四条规定：
1、未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
2、未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
当然，在实际操作中，政府对企业一般还是留有余地，遇到土地闲置的情况，先以协商为主，反复通知无效的，才会考虑动用法条。
适用条件：企业土地闲置时间较长（多于两年），反复协商不成。
鼓励企业改造升级
对产业门类合规、经营状况良好的企业，政府可以鼓励其在不改变土地用途的前提下，通过加层、改造、利用地下空间等途径提高土地利用效率，同时对加盖部分不增收土地价款。
1、「工业上楼」
2018年12月，佛山市三水区乐平镇发布《佛山市三水区乐平镇「工业上楼」扶持办法（试行）》，这是全国首个有关「工业上楼」的管理办法，《办法》提出，「工业上楼」建设项目厂房层级须达到6层及以上，建设面积达到3万㎡以上，层高达到4.3m以上，同时，政府在贷款贴息、租金补贴、招商引资扶持等方面给予企业补贴。
2、利用地下空间
如2015年9月，南昌市发布《关于进一步推进工业用地节约集约利用的通知》，提出要鼓励工业项目利用城市地下空间，工业项目利用地下空间的，其地下面积不计算在容积率内。
3、鼓励建设高标准厂房和工业大厦
2019年3月，广东省自然资源厅发布《关于明确工业物业产权分割及分割转让不动产登记有关事项的通知》，提出高标准厂房和工业大厦无需经过分割手续即可直接转让；工业物业产权可按幢、层等固定界限为基本单元进行分割和分割转让不动产登记。
4、优化建筑功能
在法律允许范围内，适当提升企业配套用房比例，允许企业建造一定的研发用房与行政办公用房，提升土地利用效率。
适用条件：一般工业企业均可，但需注意各类措施需符合国家法律规定。
土地变性
在符合城乡规划、产业规划的前提下，允许企业申请将仓储用地调整为工业用地，按规定补缴土地出让金；对经营状况较好、创新能级较强、发展潜力较大的企业，可以鼓励其申请工业用地升级M0创新用地，并在土地变更合同中约定各项考核指标与奖惩措施。
适用条件：企业经营良好，产业门类符合地方要求。
嫁接重组
1、由政府牵线搭桥，通过招商引资引入优质企业入园；原企业以土地厂房入股，通过投资或联合经营的方式获取收益。
2、鼓励优质企业收购相邻宗地整合开发；
3、政府出一部分资金，事先约定低效用地的开发方式与利益分成，与企业合作开发。
适用条件：合作方成熟可靠，或政府有这方面预算。
整合开发
政府主动约谈企业，以土地置换的方式，将企业名下无抵押、查封、产权清晰的相邻土地合并到一处进行集中开发，统一管理。
适用条件：企业在同一区域内拥有多处土地。
将土地纳入公共利益需要，强制征收
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要进行的土地收储计划或国有土地上房屋征收决定，是具有排他性、强制性的。这时，企业只能配合地方政府进行土地收储或房屋征收。
适用条件：政府有建设公共设施需求，且该地块符合选址条件的。
End
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